(一)审计暴露六大体制问题

(1)预算制度出现“黑洞”。审计报告显示大量预算外资金，上年累计结余资金以及“小财政部”(国家发改委、科技部、国防科工委等也有预算分配权的部门)可分配预算资金等未列人财政预算，成为监督盲区，容易滋生腐败。

(2)转移支付制度有待规范。全国人大内务司法委员会委员刘鹤章将其概括为三大问题：不公开；不公正；缺乏效率。

(3)投资体制急需提高效益。目前部分城市基础设施建设、公路、水利等项目投资存在项目未按期建成投产；已建成项目运营效果差；工程质量存在重大隐患；挤占挪用建设资金及损失浪费等诸多问题。

(4)监督体制存在严重漏洞。我国的监督制度不可谓不多，然而，如此不留情面地揭发中央部委和地方政府的问题，触动体制痛处的，却是在国务院部委中排名靠后的审计署。这不得不引起政府对完善权力监督的深思。

(5)问责制度未落到实处。对公共部门经济活动的监督，仅仅依靠审计部门“探雷”是不够的，还必须有纪检监察部门的“排雷”活动跟进。

(6)政务公开制度有待完善。对一些与广大人民群众的切身利益密切相关的部门和单位，要通过实行办事公开增强办事的透明度，更好地接受社会监督，切实保障人民群众的合法权益。

“审计风暴”为当前的政务公开工作找到了一个新的突破口。专家认为，如果政府能借此机会，打破权力暗箱运行，问题内部解决的官场陈规，把公开、透明变成政府工作的制度和惯例，那么必将大大推动我国依法行政的进程。

(二)审计问责体系需实现三大转型

审计结果的公开发布，使得公众在对审计制度公开透明感到欣慰的同时，也产生了某种焦虑与疑惑：为何审计年年有，问题依旧多?审计是否会变成橡皮图章，在年年重复的审计中变得乏味而单调，却丝毫无法触及利益相关者的皮毛?审计如何将数据调查与问责力度结合起来，构成具有中国特色的、又符合国际审计规律的强大监控武器?

事实上，这些问题的存在，并不在审计本身，而在于审计背后的问责体系建设。当务之急，是要研究制定一个能够涵盖所有相关责任人、对所有领导干部都适用的、从政治和道义及法律各个层面实施多重问责的问责程序性规定。

传统审计问责体系的第一大转型，应是从行政问责转向法律问责。相对于法律问责，行政问责带有太多的弹性或不确定性，容易留有操纵空间。审计署曾经于2006年3月29日公布了2004年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题的纠正结果。据悉，审计署向有关主管部门和纪检监察、司法机关移送各类案件线索114起，213人受到处分，而仅仅有76人被依法逮捕、起诉或判刑。法律追究一般要坚持谁违法谁担责的原则，具有直接的目标性，并且给当事人带来的惩罚力度要高于行政问责，可以弥补行政追究的空当与不足。加大法律事后惩戒在审计中的介入，能够起到足够的事前威慑作用。

审计问责体系的第二大转型，应该是从组织问责走向个人问责。在审计报告中，我们更多看到的是“某某行政部门挪用资金、违规收费”等等。尽管近年来对于个人责任追究的数量在提升，但质量却未有突破——相对动辄数以亿计的严重违法违纪行为，一两百人受到追惩远远不够。同时，这些行为虽然从形式上讲是带有组织性、系统性的预谋行为，但实施者是一个个具体的人。实施全面问责一个最起码的条件，就是“法无例外”，即应坚持权力与责任相对应的原则，确保所有相关责任人都受到应有惩处，避免责任追究中“追下不追上”，追执行者不追决策者，追当事人不追管理者，乃至出现“丢卒保帅”现象。具体化的个人问责效果，大而全的组织问责无法替代。审计问责体系的第三大转型，来自行为问责到后果问责的突破。用公款炒股、考试费不上缴，不过是“行为过错、影响不好”，但按照后果论，其巨大财政款项挪用甚至“失踪”，已经深刻危害到国民经济的良性发展、政府运作的有效性，更带来各要害部门违纪违法行为的大量存在。行为问责与后果问责两者之间，存在一种递进关系。行为问责是前提和基础，是追究责任的一种快速反应方式，而后果问责为进一步纪律追究和法律追究扫清障碍。

从行政问责转向法律问责，是问责程度的加深；从组织问责走向个人问责，是问责范围的扩大；行为问责到后果问责的突破，则是问责效率的提升。扭转“审计悖论”需实现问责三大转型，才可能扭转目前审计与问责脱节的困境。

(三)我国国家审计体制改革的基本思路

1．审计体制的调整

对我国的审计体制，一种评价是：行政型模式的独立性还有不足之处，它具有更浓厚的内部监督色彩。以问责政府为导向时，审计面临难以解决的矛盾，即在财政“同级审”条件下，审计向同级政府问责，缺乏必要的独立性，可能使问责流于形式。尽管在改革现行审计体制方面有许多的呼声，但不得不予考虑的问题是，我国社会的民主化基础比较薄弱，人大制度尚不完善，社会转型时期的不确定因素较多，修改现行《宪法》存在程序上、时间上的障碍，因而，至少在近期内还不能对审计体制做出重大的调整。那么，出路在何处呢?以审计机关的“垂直领导”取代现行的地方审计机关的“双重领导”是一个相对比较可行的方案。我国尚处在体制转轨时期，计划经济所造就的中央集权制管理以及大一统的人文思想仍将支撑着强势政府的格局，这使问责一级政府存在着难以克服的困难。如果实现了“垂直领导”，就可以较好地解决“同级审”独立性不足的问题，同时在较大程度上能够节约制度改革的成本。在实行垂直领导体制的条件下，审计经费全部由中央预算解决，切断地方审计机关与地方政府的经济联系，保证以充分的资源支持独立的监督。

2．审计职责的转变

根据我国《审计法》(1994)对审计机关职责的规定，基本上局限在只见“事”(财政收支、财务收支)、不见“人”(作为机构的法人与自然人)的层面上。

从国家治理的高度来看，国家审计，应走出“账簿”的本位观。不仅仅考虑财政财务信息真实性的评价，更应看到具有较高层次的“受托责任”；未来的国家审计，应从财政财务责任评价，发展到对行政责任的评价，“服务吏治”成为审计领域最耀眼的“亮点”。由于“治国者必先治于民”，对政府以及官员的监督必然成为治国的核心问题。基于国家治理的审计制度，必须从问责意义上将对政府(一级组织)以及其官员的审计监督列入基本职责。

3．审计权限的转型

在我国采用“行政型模式”的审计体制下，审计机关像其他政府所属部门一样，拥有多种行政处理处罚权。当审计作为国家的一种行政职能后，就天然性地将审计约束政府的权力弱化；审计所获得的是政府可能提供的更多的社会资源与工作便利，所失去的是监督政府的固有刚性。审计充当政府财政“拾遗补漏”的工具，靠查“违纪资金”、“收缴”、“罚没”手段弥补财政管理的不足。尽管“审计风暴”推动了问责政府的进程，但在政府体系内所实行的对审计的管理在某种程度上抵消了审计本来的功效，使问责政府的影响力降低。

审计权限的转型，重点应放在：(1)将以对部门的处罚为主变为以对责任官员的处罚为主，彻底铲除产生违规行为的根源；(2)将重视处罚权的运用转变为重改善运行机制，从重审计查处违规的成果转变为重完善管理的制度，将事后的消极查处变为公共机构应有的事前的积极服务；(3)将重行政手段的使用转变为行政、立法与司法手段的并重，既要考虑行政处罚，又要考虑立法的完善、司法的介入等。(4)其他，如广泛运用审计信息发布权，充分利用公众信息寻找审计线索权等，。都应得到重视。

4．审计资源的整合

在审计机关按专业化分工实施审计项目的条件下，似乎涉及问责政府的工作仅由少数内设机构来完成，这是一种误解。审计一级政府的财政收支可以问责政府，而审计政府行政负责人以及政府各部门的财务收支，同样能够问责政府。事实上，在对国有企业审计中，针对国家产业政策、资产管理政策、市场监管政策、人事管理政策、税收管理政策和财务会计制度等方面在企业中所表现出的重大失误(尤其是面上的问题)，均可以问责于政府。从这个意义上讲，问责政府的审计功能，并不局限于个别审计部门。问题是，应当如何整合分布在审计机关各个部门的相关资源。可以考虑的方案是：建立一个专门办理问责政府业务的内设机构，负责整理相关资料，寻找法律依据，撰写专项报告，协调内外各个方面的关系。建立在规范的业务流程、单一的信息出口、统一的业务管理之上的问责政府的工作，应当更有效率，更易于采信。

在进行审计资源整合时，不应忘记对外部相关资源的合理、充分利用。审计公告制的推行，可以通过媒体舆论的压力，推动问责程序的进一步实施；审计信息透明化，可以引起公众对审计结果的关注，有利于获取某些新的审计线索；设置审计机关与人大的定期沟通制度，可以获得更多的外部支持。如果审计机关能够更多地挖掘内部与外部的审计资源，就可能更有力地支持问责政府工作。