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8月11日，《北京市积分落户管理办法(试行)》正式出炉，让小冬这样的北漂们看到了拿到北京户口的希望。网络上，不少“北京积分落户攻略”也纷纷出炉：“要有正儿八经的工作，要好好交社保”“有条件就买房吧，比租房积分多”“别住在市里了，搬到郊区去吧”……

“再过5年，等过了社保缴纳满7年的门槛，可能就有机会了吧。”小冬说。

目前，北上广深等市区常住人口超千万的超大城市，均已提出或实施积分落户指标体系。虽然各个城市的落户难度不一，但都为怀揣“大城市梦”的人开启了一扇门。(新华社记者 曹 灿摄)

人口红线施压超大城市

北京市数据显示，今年上半年北京市城六区(东城、西城、朝阳、海淀、丰台、石景山区)人口同比减少11万人;上海市统计局今年2月份公布的数据显 示，2015年末上海常住人口总数比2014年末减少10.41万人。这是新世纪以来，上海市常住人口首次出现负增长，降幅为0.4%;而根据广州市统计 局公布的数据，广州市“十二五”期间常住人口总共仅增长了30余万人，增速较“十一五”出现阶段性放缓。

《关于北京市2016年国民经济和社会发展计划上半年执行情况的报告》指出，尽管北京市2016年上半年常住人口增量、增速较上年同期均有所降低，但总量 仍持续增加。从布局看，上半年北京城六区人口减量占全年任务的比重较低，年底实现城六区人口由增转降、完成全年的调控目标，任务十分艰巨。

根据此前北上广深设定的各自的人口红线，今后五年北京、上海、广州、深圳的常住人口增长空间分别为129.5万人、84.73万人、199.89万人、342.11万人。

针对新出台的积分落户政策，北京市有关部门表示，北京的户籍制度改革将统筹首都人口调控与城市可持续发展要求，坚持总量控制、有序推进的原则，把握好积分落户政策与人口调控目标的有效衔接和平衡。

积分落户政策与人口调控如何有效衔接，也成为上海、广州、深圳等国内超大城市面临的问题。

《上海市人民政府关于进一步推进本市户籍制度改革的若干意见》提出的四项原则之首，就是“坚持总量调控、结构优化……严格控制人口规模，综合解决人口总量、结构、布局问题。”从公开数据看，上海、广州此前实现积分落户的人数年均也仅有5000人左右。

北京劳动力供给2020年或现拐点

多位专家指出，国内超大城市人口调控与疏解面临的问题，反映出中国城市人口结构、都市圈人口汇集等深层次问题。超大城市人口布局和调控，应该指向实现人口与经济社会发展之间匹配平衡的目标。

中国社科院人口与劳动经济研究所的一份报告称，从空间结构上看，特大城市都存在中心城人口比重偏高、人口密度过大的问题，需要向外围区域疏解人口。从年龄结构上看，特大城市户籍老龄化比较突出，特别是中心区尤为严重。

北京市人口研究所副所长尹德挺指出，人口疏解不能伤害城市自身活力，忽视对部分行业劳动力的刚性需求。第六次人口普查数据显示，流动人口已成为北京黄金年 龄段的就业主体，如在北京16-19岁、20-24岁、25-29岁的常住就业人口中，流动人口分别约占92%、70%和54%，部分行业对流动人口的刚 需增强。

“更为雪上加霜的是，如果劳动生产率不提高，北京劳动力供给拐点则可能出现在2020年前后。这是因为支撑北京流动人口供给的五个大省——河北、河南、山 东、安徽、黑龙江，五省15-64岁劳动适龄人口会在2020年以后呈现减少态势，合计将缩小约400万人左右，届时可能会对北京劳动力资源的补给产生一 定影响。”尹德挺撰文指出。

对此，上海社科院人口与发展研究所副所长周海旺表示，对于大城市的人口调控，更应该注重人口结构、素质和合理布局。

大都市圈人口须统一布局

除了超大城市人口结构问题，近年来北京、上海周边的燕郊、昆山房价暴涨，还让社会各界认识到大都市圈人口统一布局的重要性。

中国社科院人口与劳动经济研究所所长张车伟认为，目前工作在北京、上海，居住在燕郊、昆山等潮汐式工作生活带来的交通、教育、医疗等问题，仍然需要大力统筹协调解决。

有专家曾测算，按2014年末昆山全市流动人口达175万人计算，如果每个外来人口市民化社会成本约为15万元至20万元，政府需要投入超过2600亿元。

张车伟认为，城市在向外扩张的同时，相应的公共资源和公共服务适时跟进，合理配置，才能促进人口的空间优化。在都市圈，应加强中心城市与其它城市的密切联 系，加快同城化进程，促进公共资源在城市间和区域间的合理分布。在疏解特大城市中心城非核心功能的过程中，应积极对接产业转移，合理规划产业布局。选择在 人口居住密度高且规模较大的区域附近布置相关产业，吸引就业人口从中心城区向郊区新城转移。

中心城区人口比例不宜超40%

结合国内外大都市人口调控的经验，一些专家提出，中国特大城市人口调控应通过优化人口空间布局，改善人口结构，实现人口与经济社会发展之间的匹配平衡。

首先，应通过设置结构性指标，优化人口空间分布。

中国社科院人口与劳动经济研究所的一份报告显示，从人口分布的角度来看，国际大都市都呈现从中心向外围扩张的态势，逐渐形成规律性的圈层空间结构。以纽约 为例，纽约大都市圈由内而外分为四层，分别称为城区、内环、中环、和外环，各层人口比例分别为37%，23%，28%和12%。伦敦都市圈分成内伦敦和外 伦敦，人口比例分别为40%和60%。可见，中心城区人口比例以不超过40%为宜。

对此，应通过产城融合构建职住平衡体系。郊区新城应积极承接产业转移，解决职住分离问题。在疏解特大城市中心城非核心功能的过程中，应发挥生产要素价格相对低廉优势，按照整体功能定位，积极对接产业转移，合理规划产业布局。

第二，应以公共服务和资源引导人口流动，保持人口活力。

尹德挺认为，北京需要处理好“舍”与“得”的关系，给京津冀地区其他城市留下更多的发展空间，必须通过城市功能的转移、产业链条的整合、交通规划的串联以及科技文化的引领，带动首都人口的输出，促进周边城市的人口回流。

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公共服务实现均等

积分落户“僧多粥少”，难免出现“千军万马过独木桥”的局面。除了通过积分落户控制人口、引进人才外，更重要的是为城市的所有居住者提供好公共服务。

去年12月，国务院出台《居住证暂行条例》，明确提出非户籍人口在居住地享有义务教育、基本公共就业服务等9项基本公共服务，以及办理出入境证件、机动车登记等7项便利。

实现地方立法与《居住证暂行条例》的衔接，成为北上广等超大城市户籍制度改革的难点之一。北京市发改委相关负责人表示，作为超大型城市，一方面要为生活在这个城市的所有人提供好服务，另一方面又要按照中央总体要求控制住人口规模，在多难中实现平衡需要一个过程。

暨南大学管理学院教授胡刚认为，在中国城镇化道路的过程中，人口还将继续保持向超大城市集聚的态势。在这种情况下，人口调控与户籍政策的有序放开要同时推进，不能偏废。

“目前，一线大城市如果完全放开落户，资源与管理还难以承受。因此，优化区域经济规划与布局，减少地区间的社会经济发展落差，是解决‘大城市病’以及推动公民平等自由迁徙的根本解决之道。”胡刚说。

公安部相关负责人2014年曾表示，居住证制度是一个过渡性的制度安排，就是为了建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，解决那些已经在城镇就业居住但未落户的农业转移人口及其他常住人口在教育、就业、医疗、养老、住房保障等方面的实际困难。

虽然目前国内超大城市实现户籍人口与非户籍人口完全“同城待遇”仍有难度，但推进城镇基本公共服务和便利对常住人口的全覆盖仍是各级政府的目标。

据介绍，北京全面实施居住证制度后，同步建立以居住证为载体、与居住证相挂钩的基本公共服务提供机制，大部分人符合居住证申领条件，可享有相关公共服务和便利，包括劳动就业、参加社会保险等3项权利，义务教育、基本公共就业服务等6项基本公共服务以及申领机动车驾驶证、报名参加职业资格考试等7项便利。

中国社科院人口与劳动经济研究所所长张车伟认为，积分落户与居住证两项制度的最终目的，都是要让外来人口享受到和本地人口相同的公共服务，是我国逐步实现公共服务均等化过程中的步骤。

“从这个意义上来讲，居住证制度可能会在将来的人口管理以及户籍制度改革中发挥越来越重要的作用。我们国家的基本公共服务将均等地惠及到每一个公民身上，这是两个制度实施落地的真实含义。”张车伟说。

随着今年8月北京积分落户政策落地，北上广深四个人口净流入大城市均已明确这一落户“管道”。北京等超大城市的积分落户政策与人口总量调控紧密衔接。专家认为，户籍政策有序放开与城市规划疏解需同时进行。

落户条件各有侧重

根据规定，申请北京积分落户的外地人必须达到4项硬性标准：持有北京市居住证，在法定退休年龄以下，在京连续缴纳社保满7年，无刑事犯罪记录。

横向比较来看，持有居住证已成为各地城市积分落户的共同门槛。不过相对而言，上海的门槛更高，要求持有居住证满7年才能获得积分落户的资格。与此同时，上海的居住证申请也必须满足积分规定，可谓难上加难。

相对居住证而言，各地积分落户最关键的指标是社保缴费年限。北京和上海均要求连续缴纳社保满7年，广州则要求4年。

对此，北京市发改委相关负责人称，连续缴纳社保的条件体现了优先解决存量的要求。按照国家户籍制度改革意见，大城市的落户条件对缴纳社保年限的要求不超过5年，而北京作为超大型城市，在缴纳社保年限的规定上较大城市要高一些。

国家行政学院教授汪玉凯认为，北京的人口矛盾在全国最为严峻，新的积分落户体系是根据北京定位提出的。

此前，有媒体比较各地落户条件发现，上海重学历、北京重贡献。对此，有专家表示，每个地方情况不同，提出落户的要求也不一样，导致最终落户的人群也不一样。因此，单纯从积分要求来看，并不具有可比性。

例如，落户上海的年龄优势更大一些，最年轻者可以加到30分。而北京则实行“一刀切”制度，只要不超过45岁，都能加20分。

而在学历方面，有媒体分析发现，在上海的博士毕业生比较容易取得上海户籍，具有专业技术职称和技能者的加分也非常可观。而在北京，博士毕业生要拿到户口就要难一些。在其他条件相同的情况下，一个本科毕业生只需在北京多工作8年，就能赶上甚至超过博士的分数。

对此，北京发改委方面表示，在分值上，要总体保持就学与就业、居住的起点公平，也就是说，就学一年的积分分值应与就业和居住一年的分值相衔接。

有专家认为，积分落户政策里关于学历、职业技能等方面的加分项，并不是对所谓低端劳动力的歧视。北京等特大城市必须要根据自身的城市定位来引进和控制人口。单纯说对某个群体有门槛，意义不大。

控制人口指标有限

在北京积分落户的加分项中，最引人关注的是“职住区域指标及分值”。根据规定，《管理办法》规定，申请人居住地由城六区转移到本市其他行政区域的，每满一年加2分，最高加6分。申请人就业地和居住地均由城六区转移到本市其他行政区域的，每满一年加4分，最高加12分。

这意味着，如果申请人在北京城六区之外的10个区就业和居住3年，其积分价值等同于学历从本科升级为硕士。

职住区域的指标，毫无疑问指向了北京人口控制的目标。根据北京“十三五”规划建议，要将全市的常住人口总量控制在2300万人以内。同时，城六区的常住人口要比2014年下降15%左右。

目前，北上广深等人口超千万的城市都面临着控制人口的任务。根据北京统计局消息，2015年末北京常住人口为2170.5万人，城六区常住人口较2015年下降3%。这意味着，到“十三五”末，北京城六区的人口将减少近200万。

此前，北京有关部门公布的统计数据显示，2015年末，北京市常住人口比2014年末增加18.9万人，但增幅下降。今年上半年，城六区人口同比减少11万人，出现了“拐点”。此外，上海、广州的常住人口也出现了阶段性放缓。

对更多漂泊在大城市中、渴望“入籍”的劳动者而言，更为关注的是每年有多少张珍贵的“入场券”。

数据显示，上海自2012年起执行以积分制为主体的居住证制度以来，至2015年年底，共2.6万人落户，平均每年约6500人;2015年，广州积分落户的指标是4500名;2015年达到天津落户标准的则为10500人。

而据学者测算，北京市每年的积分落户人数不会超过万人。此前，中国人民大学公共管理学院教授杨宏山曾表示，预计每年的落户指标不会超过5000人。

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警惕大城市病向外蔓延

有专家指出，人口调控需要在平衡各方利益和综合全局政策的背景下，结合中国现阶段城市发展规律和户籍改革方向进行探索。

《经济参考报》记者调查发现，燕郊、无锡等本属于京沪都市圈的地方，无论在人口还是经济统计，都与京沪无关。这些行政区划上的割裂，必然会导致公共资源投 入的失衡，进而制约都市圈人口承载力和社会经济综合发展水平的提升。与此同时，还有可能导致大城市病从大城市向外蔓延。

张车伟认为，通常所认识的大城市病主要是指中心城存在的问题，所以以往人口调控主要在市域内进行。但在要素流动日益自由化和交通、通讯技术日益改进的今 天，城市功能区域与行政区域往往并不匹配，各种人口问题的产生都与这种不匹配紧密相关。随着城乡劳动力市场的一体化，一个大城市人口的调整显然需要依托于 与之有密切联系的周边区域。

“在人口调控中应重点解决中心城区人口过密问题，也要统筹都市圈的产业布局、经济活动和公共服务，引导人口合理聚集。”暨南大学管理学院教授胡刚认为，在中国城镇化道路的过程中，区域内的人口调控与户籍政策要有序放开，同时推进，不能偏废。

多位专家指出，只有从区域大局协调落户政策、人口布局，才能防止城市病向大都市圈内其他城市滋生和转移。

北上广周边也开始提出积分落户

《经济参考报》记者获悉，在北上广深积分落户政策均已出台并且将与人口调控衔接平衡的情况下，北京、上海周边部分城市的落户政策也日趋严格，有的城市甚至也提出积分落户制度。

记者梳理各省户籍改革意见发现，大部分省区市此前已全面放开建制镇和小城市落户限制，基本没有门槛。只要有意愿、有合法稳定的住所，在小城市哪怕是租房子都可以落户。

但随着北京、上海以及周边房价在今年迅速上涨，京沪周边城市及小城镇的落户政策明显严格不少。根据今年一季度印发的《河北省居住证实施办法(试行)》，北京周边的三河市、涿州市市区及下辖建制镇，香河县、固安县、怀来县政府驻地镇及其他建制镇等，可根据实际，综合合法稳定职业、合法稳定住所、参加社会保险年限等因素，合理确定落户条件。其中特别明确提出，“城镇综合承载压力大的，可结合本地实际，建立居住证积分落户制度”。

尽管有开发商仍在忽悠购房者“在燕郊买房就能落户”，但实际上，从今年4月10日起，紧邻北京的河北省三河市的落户政策已全面收紧。《三河市促进房地产业平稳健康发展工作领导小组关于促进房地产市场平稳健康发展的实施意见》规定，购买商品住宅且在三河市缴交三年社会养老保险的外地人，准许迁入三河市户籍。这一政策意味着，原先在燕郊买套房马上就能落户已成为过去时。

紧挨上海的苏州，今年年初也出台实施了《苏州市流动人口积分管理办法》，外来人口如果想落户苏州需要首先申请参加流动人口积分。苏州每年将根据公共资源的实际情况，安排一定数量的流动人口迁入户籍。

这一新变化，一方面来自于京沪以及周边房价暴涨。去年以来，北京、上海房价持续上涨，让不少“北漂”“沪漂”选择在三河燕郊、昆山花桥等环京、环沪地区购房。北京中原地产首席分析师张大伟认为，2015年8月北京通州出台最严格限购后，很多资金外溢，开始炒作环北京楼市，导致当地房价暴涨。记者统计，河北燕郊的房价已经从2010年前后的每平方米4000元左右，最高上涨至每平方米20000元以上。

另一方面，房价猛涨，人口剧增也给当地带来了教育、医疗、交通等公共服务上的巨大负担。在北京城市副中心规划建设如火如荼之际，由于大部分住在燕郊的居民都在北京上班，潮汐式往返于北京和燕郊之间的人流有增无减，每天多条进出京道路均“车满为患”。

在这种情况下，区域内房地产市场快速上涨、社会公共服务资源仍然稀缺、大量工作机会集中于大城市中心区等因素，将致使城市病向都市圈内其它城市蔓延，所以才有了京沪周边城市落户政策收紧的新现象。

而在这背后，这些城市与北京、上海联系也日益紧密。记者在上海周边城市采访时，每次都能听到当地与上海的“血肉联系”，有的江浙公务员最爱看的电视台是东方卫视;有不少江浙群众呼吁上海的轨道交通和市域铁路能早日从上海延伸出来;还有不少江浙官员希望上海的“十三五”规划能留些口子，方便邻县进行对接。