环境资源领域一项基础性制度改革

指导意见提出，到2015年底前试点地区全面完成现有排污单位排污权核定，到2017年底基本建立排污权有偿使用和交易制度，为全面推行排污权有偿使用和交易制度奠定基础。

“这是我国首次明确该方面的时间表，说明我国将更多通过市场机制选择最有效率的方法，推动节能减排和生态文明建设。”环境保护部环境与经济政策研究中心主任夏光说。

排污权是指排污单位经核定、允许其排放污染物的种类和数量。指导意见指出，建立排污权有偿使用和交易制度，是我国环境资源领域一项重大的、基础性的机制创新和制度改革，是生态文明制度建设的重要内容。

国家行政学院经济学部副主任董小君说，市场化的产权交易已成为国际节能减排的主流方式。我国的排污权有偿使用和交易制度仍处于起步阶段，让企业通过市场化途径削减节能减排压力，使购买排污权的企业能扩大再生产，出售排污权企业获得资金支持，就能使节能减排成为企业的主动行为。

对制度的进一步完善

我国从2007年开始推进排污权有偿使用和交易试点，目前已有十余个省份作为国家级试点单位，一些省份也自行选择部分市(县)开展试点。

夏光说，在试点过程中暴露出一些问题，包括对市场手段搞环保不熟悉，习惯于用行政命令的办法;很多试点工作仍然是政府在推动，市场机制发挥不够充分;市场规模总体仍然较小;存在很多技术性操作问题;很多地方拿排污权交易做旗帜，实际上干别的事情，还存在很多不规范操作等。

“指导意见对不规范操作进行限制和指导，这是对制度的完善。”他说。

指导意见明确，不得为不符合国家产业政策的排污单位核定排污权，提出建立排污权储备制度，回购排污单位“富余排污权”，适时投放市场，重点支持战略性新兴产业、重大科技示范等项目建设。

董小君说，给予多少排污权，就意味着该行业发展空间有多大。通过排污权约束淘汰落后产能，支持战略性新兴产业，体现了国家产业结构调整的思路。

进一步明确政府监管范围和职能

指导意见进一步明确了排污权使用费的收取、监督、使用，并对试点地区地方政府的组织领导和服务保障工作提出了要求。

夏光说，进一步明确政府的监管范围和职能，有利于充分发挥市场“看不见的手”和政府“看得见的手”的作用，并督促地方政府主动作为，为完善并全面推进排污权有偿使用和交易制度奠定基础。

他预计，指导意见的出台将对市场产生一定震动作用，在加速推进节能减排的同时，很多企业将从中获得商机。