居住证制度为解决流动人口问题、完成户籍制度改革提供了一个过渡阶段，是实现城镇基本公共服务由户籍人口向常住人口扩展的重要手段，为我国户籍制度改革指明了方向。自实施以来，居住证制度经历了从地方实践不断发展成为全国性制度安排的过程。那么，居住证制度改革的内涵是什么?在我国户籍制度改革的大背景下，这一制度是如何发展演变而来的?居住证制度在各地区的实施存在哪些异同?在未来的改革进程中还存在哪些瓶颈性问题?本文在梳理和总结相关资料基础上，将对这些问题进行深入的分析和研究;最后探索了推进居住证制度改革的思路与改革路径。

一、居住证制度改革的内涵与主要内容

无论从理论还是实践上看，实施居住证制度改革都有其深刻的现实内涵。总的来看，主要体现在三个方面。一是体现出对流动人口的价值愈加重视。居住证与暂住证仅一字之差，但其含义却有很大不同。“暂住”一词本身就带有不稳定性，让流动人口很难产生认同感和归属感;且暂住证制度的设计理念是强调控制和管理人口的流动，忽视了流动人口应享有的权益。而居住证体现了社会管理理念的创新，弱化了户籍观念，增强了城市外来人口的居民意识，被赋予打破户籍身份隔离、实现居民自由平等的基本诉求。二是要梯次渐进式提高流动人口的基本公共服务水平。由于户籍制度改革面临的阻碍以及当前公共服务资源的制约，难以在短期内实现全部流动人口基本公共服务水平的快速提高。居住证制度采取梯次渐进式提高福利待遇的机制，逐步有序地提高流动人口的福利水平，最终实现城镇基本公共服务从户籍人口向常住人口的扩展。三是合理有序推进我国户籍制度改革进程。由于长期以来我国实行的二元户籍制度具有很强的惯性，过快的制度变迁短期内很可能造成制度的撕裂。而居住证制度为户籍制度改革提供了一个过渡时期，通过不断剥离户籍制度承载的福利，最终消除户籍制度藩篱，还原户籍制度的基本功能。

居住证制度的内容很大程度上体现着居住证制度改革的内涵。根据居住证制度，流动人口在流入地居住时间达到一定期限、符合相应条件的，即可向居住地相关部门申请领取居住证。持证人凭居住证即可享受流入地相关的基本公共服务。当前流动人口凭证享受的基本公共服务根据各地情况而有所不同。总体来看，与居住证相关的基本公共服务主要包括义务教育、社会保险、就业服务、公共卫生、住房等基本公共服务，以及证照办理、申领机动车驾驶证、参加职业资格考试等便利。很多城市都规定了阶梯式福利享受机制，即流动人口凭居住证就可以享受当地的基本公共服务，当达到相应条件后，可以进一步享受更多的公共服务。居住证制度改变了以往“高门槛、一次性”的权益获取方式，将公共服务的获得方式调整为“低门槛、梯次式”，使流动人口既可以普遍享受到基本公共服务，也能够通过不断积累提高自身享受的公共服务水平。此外，居住证制度的重要亮点还在于其提供了向常住户口转变的渠道。根据相关规定，当持证人达到特定的条件之后即可以向流入地申请常住户口。整体来看，居住证制度体现了我国社会治理理念的创新，从制度设计上更加注重流动人口的合法权益，强调流动人口享受基本公共服务的权利，且提供了流动人口积分落户的渠道，是推动我国户籍制度改革的一项重要制度安排。

二、居住证制度的改革演进与地方性的创新

在我国户籍制度改革的大背景下考察居住证制度的演变历程，并梳理和总结其在地方的实践情况，有助于我们对居住证制度的深入认识。

(一)户籍制度与居住证制度的改革演进历程

第一阶段：我国户籍制度初步形成和发展阶段(建国初期至1978年之前)。建国初期，从1949年至1957年，我国经历了短暂的居民户口自由迁移时期。此后，随着我国重工业优先发展战略的实行，城乡分割的二元户籍制度逐步形成和建立起来。1958年，第一届全国人民代表大会通过了《中华人民共和国户口登记条例(草案)》，形成了我国第一个全国性户籍管理法规，确定了在全国实行户籍管理制度，明确实行城乡有别的户口迁移制度，对非农业户口的迁移做出了严格的规定。此后，随着“大跃进”、国民经济调整、“文化大革命”等一系列重大事件的影响，我国城乡分割的二元户籍制度不断强化，人口流动被严格限制，其负面效果不断累积，最终导致城乡经济社会发展差距持续扩大，城乡隔离现象愈加严重。

第二阶段：小城镇户籍制度改革不断推进，暂住证制度开始实施(1978年-20世纪末)。十一届三中全会后，人口流动现象愈加频繁，非迁移户口式的人口流动开始得到中央的认可。1980年，中央印发《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》，在允许人口流动政策方面迈出重要一步。1983年的中央1号文件进一步放宽人口流动的限制。我国户籍制度开始逐步调整。1984年国务院推出了允许农民以“自理口粮户口”进入小城镇落户的政策，第一次为农村人口有条件地进入城市放行了绿灯。随之，1992年公安部发布通知，开始实行“当地有效城镇居民户口”，也被称为蓝印户口。此后，根据中央关于重视小城镇建设的精神，小城镇的户籍制度改革成为重点，小城镇的落户限制逐步放宽。2001年发布的《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》中指出，“对办理小城镇常住户口的人员不再实行计划指标安排管理”，标志着我国小城镇户籍制度改革的全面推进。

另一方面，为加强对流动人口的管理，1985年，公安部颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，决定对流动人口实行以“暂住证”为主的管理办法。实施之初，暂住证无疑对流动人口管理发挥了积极作用，然而由于其忽视流动人口的权益，强调对流动人口的管理，使得暂住证在推行过程中出现众多弊病，随着其实施而被广为诟病。

第三阶段：户籍制度改革全面深化，居住证制度开始不断探索(21世纪初至今)。从2000年开始，中央政府的有关文件明确提出改革城乡分割体制，取消对农民进城就业的不合理限制的指导性思路，其中大中城市逐渐成为户籍制度改革的重点，进行了大量尝试和探索。“蓝印户口”是较早进行的一项尝试。在小城镇户籍制度改革推行“蓝印户口”的同时，从1992年开始多个大中城市也开始实行该政策。但由于该政策的价值取向是吸引人才和资金，因此具有明显的局限性。2001年湖州市在地级市中率先放开户口限制，基本实现农民和外地人自愿自由迁移，此后多个城市也开始探索“降低落户限制”改革举措。实践结果表明，湖州等一些城市取得了较好效果，但也有城市由于改革导致的众多问题不得不叫停，如郑州市。2003年之后，芜湖市、江苏省、成都市等多地开始探索“统一城乡户口”政策，先后取消农业户口和非农业户口，统一为“居民户口”，然而却只有很少数地区能够较好地落实相关福利。

居住证制度也是这一时期户籍制度改革实践探索的一个重要方面。进入2000年之后，暂住证制度的弊端不断显现，《行政管理法》的实施也使其合法性受到质疑，暂住证制度的作用已十分有限。与此同时，居住证制度不断受到各界的重视。居住证的前身是人才居住证，从1990年代末开始，北京、上海、成都及广东等地区相继推行了“人才居住证”制度，其实施之初是为城市发展吸引高素质人才。随着流动人口规模不断增大，2004年之后，众多城市开始将这一制度推广至全部流动人口。居住证一方面能够替代暂住证发挥流动人口登记和管理的作用;另一方面，以居住证制度为依托，能够实现基本公共服务向流动人口的扩展。自实施以来，其作用不断显现，截至2012年12月，已出台了居住证管理方面相关法规或规范性文件的省、自治区、直辖市和较大的城市已达到39个。在2010年，《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》首次在全国性文件中提出，要进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住证制度。此后，多个全国性相关文件的出台标志着居住证制度已成为全国性的一项制度安排，成为我国户籍制度改革的重要举措。

(二)地方性居住证制度的比较分析

近年来，多地不断探索居住证制度，形成了各自的居住证制度体系。比较和分析这些地区居住证制度的异同，对于居住证制度在全国范围的实施具有重要参考价值。结合区位及经济发展特点，我们选取了上海市、深圳市、成都市、郑州市、江苏省等五个省市，对其居住证制度进行了比较。申领条件、享受的福利和落户政策是居住证制度的三个主要制度要件，我们将从这三个方面对五个省市的居住证制度进行比较分析。

首先，各地基本都将居住、就业和缴纳社会保险作为申领居住证的准入条件，但在具体要求上存在一定差异。上海市和深圳市均要求流动人口应同时满足合法稳定居住、合法稳定就业并连续缴纳社保两项条件，其申领条件明显要高于其他地区，且深圳市要求的时限更高。成都市规定满足多项条件中的一项即可申领居住证。对比来看，郑州市和江苏省的申领条件相对较低，只要流动人口拟在当地长期居住即可领取。郑州市要求提供居住地址证明和就业证明即可领取居住证，江苏省则要求仅提供居住证明即可。对于未达到申领居住证要求的流动人口，除成都市外，其余四个城市均规定应申报居(暂)住登记。成都市要求拟居住一个月以上的应办理临时居住证。整体来看，当前特大城市申领居住证的门槛仍相对较高，而部分省市以“广覆盖”为目标，已大大降低了申领门槛。

其次，在凭居住证享受的福利方面，2014年发布的《居住证管理办法(征求意见稿)》(以下简称《办法》)对居住证持有人享受的基本公共服务和便利做出了规定。根据《办法》，持证人在居住地能够享受免费接受义务教育、平等就业等九项基本公共服务，以及机动车登记、申领机动车驾驶证等六项便利。当前，大多数流动人口已能够享受其中规定的一些基本公共服务及证照办理等便利，但也有部分公共服务在各地有一定差异，本文主要对五个省市在这些方面的差异进行比较。从表2来看，五个省市对流动人口最为关心的子女教育问题均做出了政策安排。其中，上海市和江苏省规定流动人口只要持有居住证，其子女就可在当地接受义务教育。深圳市和成都市则要求当持证人满足规定条件之后才可享受这一权益。五个省市均没有放开在当地参加高考的权益，但上海市和江苏省规定，满足一定条件后，持证人随迁子女可获得在当地参加高考的资格。在就业服务和法律援助方面，部分省市做出了明确的规定，且基本没有设置门槛，只要持有居住证即可以享受。在住房公积金使用方面，上海市规定持有居住证即可以享受相关服务，郑州市要求持证人应满足特定条件后才可享受这一服务，其余省市未做明确规定。通过分析可以发现，五个省市的居住证制度设计均体现了“梯次渐进式”福利享受机制，均规定当持证人达到一定标准或符合相关条件之后，可进一步享受更多的福利待遇。

最后，在居住证转为常住户口政策方面，当前只有上海市和深圳市出台了明确的入户政策。整体来看，居住证转为常住户口体现出规模越大、经济发展越好的城市，要求条件越高的特点。从各地相关规定来看，居住证转为常住户口主要考察的方面比较一致，基本围绕持证人的合法稳定就业、合法稳定住所、连续居住年限、参加当地社会保险年限等。

从以上对比中可以看到不同地区居住证制度设计既存在很大差异，但也有一些相似之处。首先，其差异主要体现在申领条件、居住证转为常住户口等“门槛”的政策规定方面。从申领条件来看，特大城市的申领条件相对较高。上海市、深圳市等均要求同时符合稳定居住和连续缴纳社会保险费等，而郑州市、江苏省等则仅需提供居住证明和(或)就业证明即可。从落户政策来看，上海市的条件要求最为严苛，必须同时达到多项条件才能够申请转为常住户口。相较而言，深圳市实行的积分入户制则较为宽松。其次，各地的相似之处主要体现在享受福利待遇的政策以及积分入户制度设计等“机制设计”方面。从享受的福利待遇来看，五个省市都制定了“梯次渐进式”机制，持证人凭居住证仅能够享受基本的公共服务，但随居住、缴纳保险等条件的提高享受的福利待遇水平也随之提高。在入户制度设计方面，虽然成都市、郑州市和江苏省当前仅出台了指导意见，但大多已经明确要实行积分入户制，从考察的主要指标来看，除上海市外，其余四个地区的考察范围也都较为一致。总结来说，各地的居住证制度可以概括为“门槛”高低不同，但“机制设计”思路相似。

三、居住证制度改革面临的瓶颈性问题及成因

(一)居住证制度改革面临的瓶颈性问题分析

居住证制度实践中暴露出众多深层次的问题亟待关注和解决，且居住证制度在全国范围内的推广实行仍面临诸多阻碍。

1.部分地区申领条件偏高。提高对流动人口的覆盖面，是发挥居住证制度的服务和管理功能的重要基础。而当前一些地区存在申领条件偏高的问题。合法稳定住所和合法稳定就业是大多数城市的申领要求。但据中国流动人口发展报告显示，流动人口有相当比例就业于私营部门或从事个体经营，这些工作大多并不签订就业合同，也无法为流动人口缴纳社会保险。且很多低收入流动人口选择租住在违章建筑等低成本的住房内，也很难提供租房合同。这就使相当部分流动人口无法达到申领居住证的准入条件。然而，这些“双无”类流动人口恰恰又是最需要加强属地化管理、服务的那一部分。申领条件偏高还使得政府部门无法掌握常住人口信息，因此申领条件的偏高大大制约着居住证制度功能的实现。

2.各地居住证承载的福利与国家相关规定的衔接问题。由前面分析可知，当前各地居住证承载的福利存在一定差异。《居住证管理办法(征求意见稿)》中提出的基本公共服务在一些地区还不能凭居住证全部享受，其中最主要的就是义务教育和使用住房公积金等公共服务。这其中存在着居住证申领门槛高低与凭证享受福利待遇多寡的矛盾问题。对于特大城市而言，若根据国家规定，凭证就可以享受规定的各项服务，那么为避免财政负担增加、人口继续膨胀等后果，特大城市很可能会选择提高申领居住证的门槛;然而，若提高申领门槛，那么能够凭居住证才可享受的其他公共服务，非持证人也就不再能够享受，这势必会给流动人口造成更多不便。因此，如何科学合理地制定国家层面的法律法规，对居住证制度在全国的推行具有重要影响。