曾是城市的精华、承载着丰富历史文化信息的老建筑，要么在衰败中不能自拔，要么在改造中被成片拆除，历史文化名城何时走出此种困境?

在厦门沙坡尾避风坞，已呈衰态的旧骑楼民居区内，一家志在成为当地居民好邻居的投资公司得到政府部门的赞许。

在不推倒重建的情况下，将破落的避风坞转型为“文化创意港”，是这家投资公司的业务核心。2012年以来，在这里，一处老厂房已被改造为充满活力的艺术区，它如同一颗心脏驱动着整个区域的复兴。

投资公司在当地扎根之后，与居民建立了良好关系，不断搜集分散的房产信息，引入社会资本参与整治。一时之间，房屋租赁活跃起来，临水餐饮业、小型创意公司相继出现。

“这家公司干了我们干不了的事情。”厦门市规划局局长赵燕菁说，“沙坡尾避风坞是厦门的老码头，位处黄金宝地。可长期以来，这里房屋破旧、环境脏乱、业态低端，陷入恶性循环。为什么?以前大家都认为是政府重视不够，规划不到位，现在我们发现，这些都不是主要原因。真正的原因，是产权出了问题，城市细胞的基因坏了。”

在厦门老城区，一处房产几十户共有的情况比比皆是。“老的产权人过世了，现在的继承人已隔了好几代，产权关系十分复杂。”赵燕菁说，“结果谁也不爱惜这些房子，政府想投入力量修缮，连房产继承人都招呼不齐。”

上世纪50年代以来，中国诸多老城的存量房屋，相继陷入危破境地。过去，这些房屋是城市的精华，上百年来，其质量多靠产权人自我修缮维持。可随着产权与市场关系的改变，这些承载着丰富历史文化信息的老建筑，要么在衰败中不能自拔，要么在改造中被成片拆除。

“中国的历史文化名城不就是这样被毁掉的吗?”赵燕菁，这位曾留学英国的城市规划学博士，如此反问。

摇摇欲坠的“存量建筑”

厦门鼓浪屿的情况颇为典型。2006年底，岛屿上的一栋老房子在台风来袭时轰然倒塌，一人死亡。一时之间，岛上那些摇摇欲坠的建筑引起了人们的关注。

鼓浪屿1949年以前建成的外国领事馆，华侨、官僚、私家庄园等建筑共有60万平方米，约1200幢，由于长期非正常使用，多已年久失修，几成危房。一家媒体的调查报告指出，如果只考虑使用功能，这些有过不同寻常历史的老建筑，几乎成了负资产。

“我们做了多少轮鼓浪屿的保护规划，可就是没办法，对这些就要倒掉的老房子政府不是没有作为，而是无从下手。”赵燕菁说，“不少房屋是侨产，继承人多在海外，人数众多，没有人对这些房子负责，都在恶性使用。结果，经历了多少年历史风雨都保护得好好的深宅大院，短短几十年就成了危房。”

同样的问题也出现在泉州。老范志大厝是泉州市人民政府1998年公布的第四批市级文物保护单位，2009年11月升级为省级文物保护单位，是典型的闽南红砖建筑，由三座五开间五进的大庭院组成，各院落之间以防火墙相隔，宅院两侧建有护厝，约30间，颇为宏敞。

可如今，这处建造于清代的大厝沦为了杂院，连祠堂内部也被私搭乱建的小屋挤占。“这是我们家族的财产，可是继承人太多，很难统一意见，私搭乱建就没人管了。”在老范志大厝拥有部分房产的一位族人对本刊记者说，“我自己很爱惜老祖宗的房子，我不会在祠堂里乱来，可是这里有这么多族人，每家每户都有自己的想法，我也无能为力。”

“我们希望尽可能多地保留老房子，可他们都盼着拆。”赵燕菁说，“因为一拆迁，产权问题、住房问题都解决了。”

按照《厦门市城市房屋拆迁管理规定》，拆迁补偿方式可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权调换，被拆迁人可以选择补偿方式。这意味着只要一拆迁，房产继承人们就可获得分家析产的机会，还能拿到一套房子。

“甚至现在没有产权的实际使用者，也可以获得相应补偿。”赵燕菁介绍道，“原来产权人和后来实际使用者的纠纷，都可以一次性解决。在这样的情况下，老城的保护计划很难获得他们的支持。拆迁也就成为城市更新的主要甚至唯一的途径。甚至有人低价购买那些虽落实产权，但实际无法收回的房屋，目的就是通过拆迁获得补偿。”

赵燕菁笃定地认为，老城区的问题实为存量建筑的管理问题，“在中央严控城市增量土地的背景下，解决好存量问题非常关键。如果我们治不好老城的病，谁能保证我们建造的新城将来不出问题?”

城市细胞“病变”

靠城市拆迁来“理清”产权并“终结”房屋的衰败，并不是中国城市的历史经验。

“古代是嫡长子继承制，不像现在大家都有继承权，都均分。”泉州市城市规划设计研究院的一位负责人对本刊记者说。

中国有一句老话：“福贵不过三。”这在家庭房屋的使用状况上能得到真实反映——即便是大户人家，随着家庭成员的增加，隔上几代人就会出现住房不敷使用的状况，届时，分家析产、各置家业成为必须。在这个过程中，房屋产权的稳定及公平交易的保障十分重要。

现存大量明清及民国时期的房契表明，房屋产权的流通是产权人之间的自由契约行为，出售或出租房屋的情况普遍，房屋质量因此而得以维持。由于房屋的流通是产权人的自发行为，产权交易基本上以院落为单位，城市发展因此保持固有肌理，得以自然生长，多样性的孕育成为可能。

新中国成立之初，政府部门对既有的城市不动产进行了清管，发放房地产所有证。1954年宪法规定，国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权。这样的制度设计促进了产权人自我修缮房屋并爱惜其名下资产。

可是，在极左时期，私有住宅的产权体系遭到破坏，私房或被充公，或被违法侵占，大杂院和危房问题由此产生。文革结束后，对私房政策的落实经历了漫长过程，房屋质量加速恶化。

在这样的情况下，官方启动大规模危改计划，面对拆迁的强势，老房子虽然身处黄金宝地，也无人敢买、无人敢修。

1952年的调查资料显示，北京城区危险房屋仅为城区旧有房屋的4.9%。而到1990年，北京市房管部门的统计显示，旧城内平房总量为2142万平方米，其中三、四、五类房(一般损坏房、严重损坏房和危险房)为1012万平方米，占平房总量的50%左右。

此后，北京市掀起两轮大规模危旧房改造，传统四合院民居被成片拆除，在尚未被拆除的民居中，产权关系之混乱沉疴难愈。其中，1958年遗留的经租房问题尚未解决;公私房混合院落大量存在;自管公房、直管公房管理无序，私搭乱建泛滥。

房屋是城市的细胞，财产权是细胞之核，细胞核一旦病变，就会危及城市躯体。如何修复在极左时期被破坏的房屋产权体系，是中国城市面对的一大难题。“这个问题不解决，不论政府多么重视老城保护，其自身的衰败和死亡都无法避免。”赵燕菁说。

财产权悬案

2005年由国务院批复的《北京城市总体规划(2004-2020年)》(下称《总体规划》)，在国内首次对历史文化名城的保护机制作出规定：“推动房屋产权制度改革，明确房屋产权，鼓励居民按保护规划实施自我改造更新，成为房屋修缮保护的主体。”本文来源：瞭望观察网

《总体规划》关于“推动房屋产权制度改革”的表述，意在借鉴1998年住房制度改革经验，实现存量公房的私有化;关于“明确房屋产权”的表述，意在解决历史遗留问题，加强对公民合法财产权的保护。

可是，《总体规划》的实施并不理想，公有四合院的住房制度改革未获推进。这类公房只是在房屋拆迁时才进行私有化，以将租户的身份转变为产权人，接受拆迁补偿。

“其实，这些院子只要私有化了，我们都可以把它腾干净。”北京一家四合院交易中介公司的负责人对本刊记者说，“谁愿意挤在又脏又乱、谁也负不了责的环境里住着?只要房产可以交易，能卖出合适的价，这些住户肯定能够搬出去。”

在明确房屋产权方面，长期存在争议的经租房问题未能“破冰”。1958年北京市对城市私人出租房屋实行“经租”政策，将城区内15间或建筑面积225平方米以上的出租房屋、郊区10间或120平方米以上的出租房屋，纳入国家统一经营收租、修缮，按月付给房主相当于原租金20%至40%的固定租金。

文革发生后的1966年9月，固定租金停止发放，房主被迫上交房地产所有权证。经租房产至今未归还产权人。1958年北京市经批准纳入国家“经租”的有5900多户房主的近20万间房屋，约占1953年北京市城区及关厢房屋登记间数的16.8%。

私有四合院的土地使用权问题也成为悬案。1982年宪法规定城市土地属于国家所有之后，国家土地管理局1990年提出“公民对原属自己所有的城市土地应该自然享有使用权”，1995年又在《确定土地所有权和使用权的若干规定》中提出“土地公有制之前，通过购买房屋或土地及租赁土地方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的，可确定现使用者国有土地使用权”。但北京市迄今对这类土地的使用权未予确认、登记，并将其视为国有，导致争议不断。

“在北京老城区，能够交易的四合院房源十分有限，因为产权上说不清楚的事情太多了。”前述中介公司负责人说，“房管部门手里拿着大量公房，并不好好修缮、管理，公房私租现象十分严重，现在胡同里住的差不多都是外地人了，违法建设无人管理、愈演愈烈。”

北京市社会科学院2005年发布的《北京城区角落调查》显示，北京市崇文区(2010年并入东城区)辖内的前门地区，人户分离现象严重，户在人不在的占常住人口的20%以上，个别社区外迁人口占45%以上。

许多房屋并不为户籍人口实际居住使用，它们或被出租盈利，或被长期闲置。一些非产权人在区外拥有第二套住宅之后，通常对危改抱有强烈愿望，因为一拆迁即可将不属于自己的房产变现为补偿款收入囊中。

情况与厦门一样——你这边想着保，他那边盼着拆。

财产税预期

“兄弟多，都有继承权，产权不明晰，院子里共有的部分怎么修、如何摊钱，成了一个问题。”在泉州老城内的旧馆驿，一位老住户对通过市场交易解决大杂院问题不甚乐观，“在我们泉州，老房子交易不多。”本文来源：瞭望观察网

而在离他家不远的关帝庙附近的一个巷子里，一位在古厝内兴办茶馆的生意人向本刊记者表达了他对市场的信心：“现在越来越多的人认识到了老屋的价值，肯定会有更多的资本投入进来。”

“我经常在想，为什么国外就不会出现像我们这样严重的产权分化现象?”赵燕菁说，“一个很重要的原因，就是这些国家开征了不动产税和遗产税。只要有这两种税，不动产的权属一定是明晰的。”

不动产税与遗产税，属财产税范畴。在发达国家，不动产税是在不动产保有环节，按照其市场评估价格，以固定税率开征的税种;遗产税是以被继承人去世以后所遗留的财产为征税对象，向遗产的继承人和受遗赠人征收的税，属于财产转移税。

不动产的价值积淀着城市公共服务的投入，哪里的公共服务投入越多，哪里的不动产价值越高，后者会自动转化为不动产拥有者的财产性收入。对这类收入开征不动产税和遗产税，被纳入发达国家的基本税制，这有利于平衡公私利益关系，调节社会财富分配，保障政府和社会公益事业的财力，形成“公共服务——提升不动产价值——获得更多的财产税收入——更好的公共服务”之良性循环。

在美国，不动产税占地方财政总收入的29%左右，占城市税收总收入的75%左右，且是一年一度稳定的经常性收入，促使政府专注于公共服务的供应。

而中国尚未开征不动产税和遗产税，税制改革一直以流转税和企业所得税为重点，财产税只开征了房产税、契税等几个小税种，在整个税收体系中微不足道。由于缺失了不动产税，国内城市来自工业的增值税成为其经常性收入的主项，且由国税与地税分享，国税还分走了大头，这使得城市政府过度依赖拆迁售地的“土地财政”，并将之作为回收公共服务投入的直接方式。

“营改增”之后，原营业税收入全部表现为增值税收入，不再属于地方税，按照现行增值税分享比例，地方税收收入将会减少，这势必强化城市政府对“土地财政”的依赖。

今年3月发布的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出：“严格控制城镇建设用地规模，严格划定永久基本农田，合理控制城镇开发边界，优化城市内部空间结构，促进城市紧凑发展，提高国土空间利用效率。”

在这样的背景下，增量土地严格受控，向存量土地要财政成为诸多城市的选择。久病难愈的老城区，在推土机面前，如同一块“唐僧肉”，历史文化名城保护雪上加霜。

“在城市扩张时，‘土地财政’模式是适用的。”赵燕菁说，“但处理城市的存量问题，就应该考虑财产税模式。如果公共服务的投入能够通过财产税回收，就没有必要把老城区拆掉、再出让。在中国特定的城镇化发展阶段，老城和新城的开发和建设模式要有所不同。新城的不动产在出让时，已一次性支付了公共服务成本，在土地使用权到期前，可以免缴或少缴财产税。但对于老城那些没有支付公共服务成本的物业，收取相应的财产税是完全合理的。”

他认为，财产税的开征不仅有利于明晰不动产权属，而且有利于整合分散的产权，“那些对不动产恶性使用的继承人们，如果每年都得缴纳不动产税，他们还愿意这么占着吗?如果他们在继承房产时得缴纳遗产税，他们还会为自己根本用不上的那区区几平方米的面积打得头破血流吗?”